제216회 금천구의회 정례회

제1차 행정재경위원회

「서울특별시 금천구 주민자치회 실시 및 자치회관
설치・운영에 관한 조례 일부개정조례안」

검 토 보 고 서

2019. 6. 20.

행정재경위원회 전문위원

서울특별시 금천구 주민자치회 실시 및 자치회관 설치・운영에 관한 조례 일부개정조례안

검 토 보 고 서

1. 제안경위

가. 의안번호 : 제1894호,           나. 제 출 자 : 조윤형 의원

다. 제출일자 : 2019. 5. 31.(금)     라. 회부일자 : 2019. 5. 31.(금)

2. 제안이유

주민자치회가 설치되고 그동안 운영과정에서 나타난 일부 미비점을 개선・ 보완하여, 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 따라 설치된 주민자치회의 발전에 이바지하고자 함.

3. 주요내용

가. 조례에서 인용한 법률의 제명을 법률명에 맞게 수정 (안 제1조, 제8조)

나. 주민자치회의 자치회장과 자치부회장의 선정 방법 보완 (안 제13조)

다. 주민자치회 위원의 위촉 해제에 관한 사항 보완 (안 제17조)

라. 주민자치회 감사를 2명으로 하고, 감사 결과를 주민에게 공개 (안 제19조)

마. 주민자치회의 감독에 관한 사항 보완 (안 제46조)

바. 위원의 제척, 기피, 회피에 대한 사항 신설 (안 제46조의 2)

4. 관계법령 : 붙임1, 보고서 8쪽 ~ 9쪽 참조

가. 「자치분권 및 지방행정체계개편에 관한 특별법」 제27조 ~ 제29조

나. 「지방자치법」 제66조

5. 검토의견

가. 제정이유

본 조례안은, 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 따라 주민자치회가 설치되고 그동안 운영과정에서 나타난 일부 미비점을 개선・ 보완하여 주민자치회의 발전에 이바지하고자 2019. 5. 31. 조윤형 의원이 발의하였음.

나. 주요내용

개정조례안의 주요내용은 아래 표1을 참조해 주시기 바람.

표1 개정조례안 주요내용
◦ 조례에서 인용하고 있는 법률 제명을 법률명에 맞게 수정 : 안 제1조, 제8조 - 현 행 : 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 - 개정안 : 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」

◦ 주민자치회장과 주민자치부회장의 선정 방법 보완 : 안 제13조제2항 신설

- 개정안 : 주민자치회장과 부회장은 해당 동에 주민등록이 되어 있는
위원 중에서 호선하되. 주민등록이 되어 있는 위원 중에서 자치회장과
자치부회장이 되고자 하는 위원이 없는 경우에는 그렇지 않은 위원
중에서 호선

◦ 주민자치회 위원의 위촉 해제에 관한 사항 보완 : 안 제17조 개정

- 현  행 : 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 구청장에게 위촉 해제 요구

- 개정안 : 재적위원 과반수 이상 참석하여 개의, 참석위원 3분의 2 이상
찬성으로 구청장에게 위촉 해제 요구

구 분	현 행	개 정 안
제1항	감사를 1명 이상 둔다	감사를 2명 둔다
제3항	감사는 주민자치회의 회계와 사업 집행을 감사하고, 결과보고서를 작성하여 매년 주민총회와 구청장에게 제출한다.	감사는 주민자치회의 회계와 사업 집행 감사 결과 보고서를 회계연도 종료 후 3개월 이내에 구청장과 주민총회에 제출해야 하며, 공고 등의 방법으로 주민에게 공개

◦ “감사” 관련 규정 보완 : 안 제19조 제1항, 제3항 개정

◦ 주민자치회 “감독”에 관한 사항 보완 : 안 제46조 제3항, 제4항 신설

- 내  용 : 주민자치회 조사 감사 결과 위법 또는 부당한 사유가 인정될
때는 시정을 명하거나 지원금 반환 등 조치를 하여야 하는 조항 신설

◦ 위원의 제척, 기피, 회피에 대한 사항 신설 : 안 제46조의2 신설

- 내  용 : 주민자치회, 분과위원회, 협의회의 위원이 안건 심의에서
제척, 기피되거나 회피하여야 하는 경우에 대한 사항 규정

◦ 부칙 제2조(자치회장과 자치부회장에 대한 적용례)

- 내  용 : 개정조례안 제13조제2항의 개정 규정은 이 조례 시행 이후
새로 주민자치회장과 부회장으로 선정되는 사람부터 적용

다. 세부내용

내용	② 자치회장과 자치부회장은 해당 동에 주민등록이 되어 있는 위원 중에서 호선하되, 주민등록이 되어 있는 위원 중에서 자치회장과 자치부회장이 되고자 하는 위원이 없는 경우에는 주민등록이 되어 있지 않는 위원 중에서 호선할 수 있다. 다만, 2명 이상이 경쟁할 경우에는 무기명 투표에 따라 재적위원 3분의 2 이상 출석에 다수득표자를 선출한다.

1). 안 제13조(주민자치회의 장) 제2항

개정조례안 제13조제2항은 주민자치회를 대표하고 업무를 총괄하는 자치회장이나 자치회장이 직무를 수행할 수 없는 경우에 그 직무를 대행하는 자치부회장의 주민대표성을 높이려는 것으로 보임. 이번 개정안과 유사한 내용을 경기도 성남시가 법제처에 질의한 바 있음.

법제처는 2018. 8. 16. 성남시의 질의에 대해, 주민자치회의 위원장과 부위원장을 원칙적으로 해당 동의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서 선출하도록 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보인다는 의견을 제시하였음. 법제처의 의견제시 내용은 보고서 붙임2, 10쪽부터 14쪽을 참고해 주시기 바람.

내용	② 위원에게 제1항제4호 또는 제5호의 사유가 발생한 경우 재적위원 3분의 1 이상 또는 동 주민 50명 이상의 연서로 해당 위원의 위촉 해제를 자치회장에게 발의할 수 있고, 주민자치회는 재적위원 과반 수 이상 참석하여 개의하고 참석위원 3분의 2 이상의 찬성으로 구청장에게 위촉 해제를 요구할 수 있다. 현행 : 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 구청장에게 위촉 해제 요구

2). 안 제17조(위원의 위촉 해제) 제2항

개정조례안 제17조제2항은 조례 제17조제1항제4호와 제5호에 따라 주민자치회 위원에 적합하지 않다고 인정되는 위원의 위촉을 해제하는 요건을 개정하는 내용임.
현재는 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 구청장에게 위촉 해제를 요구할 수 있으나, 개정안은 재적위원 과반 수 이상 참석하여 개의하고 참석위원 3분의 2 이상이 찬성하면 구청장에게 위촉해제를 요구할 수 있도록 하자는 내용임.

재적위원 과반 수 이상이 참석하여 참석위원 3분의 2 이상의 동의가 있어야 함. 현재보다 위촉 해제의 요건이 완화되는 측면이 있지만 일부 위원들의 의견으로 잘못이 없는 위원이 부당하게 위촉되는 경우는 없을 것으로 보임.

내용	① 주민자치회는 주민자치회의 회계와 사업 감사를 위해 감사를 2명 둔다. 현행 : 감사를 1명 이상 둔다. ② 감사는 주민자치회의 회계와 사업 집행 감사 결과 보고서를 회계연도 종료 후 3개월 이내에 구청장과 주민총회에 제출해야 하며, 공고 등의 방법으로 주민에게 공개 현행 : 결과보고서를 작성하여 매년 주민총회와 구청장에게 제출

3). 안 제19조(감사) 제1항, 제3항

개정조례안 제19조제1항은, 현행 조례는 감사를 1명 이상 두도록 하고 있으나 실제로 각 동의 감사는 1명인 점을 감안하여, 감사를 복수로 두도록 하여 주민자치회에 대한 감사가 더 투명하게 이루어지도록 하자는 의도로 보임.

개정안 제2항은 감사 결과 보고서 제출기한을 명시하였으며, 결과 보고서를 주민에게 공개하도록 하여 주민자치회 감사에 대한 책임을 강조한 것으로 보임. 개정안 제19조제1항과 제3항에 특별한 문제점은 없는 것으로 판단됨.

4). 안 제46조(감독) 제3항, 제4항 신설

개정조례안 제46조제3항은 감사・조사 결과 위법 또는 부당한 사유가 인정될 때, 구청장이 시정을 명하거나 지원금 반환 등 필요한 조치를 하여야 하는 조항을 신설하였음.

제4항에는 제3항의 시정 명령이나 지원금 반환 명령을 받은 자치회장은 이를 시정하거나 반환하여야 한다는 조항을 명문화하여 주민자치회 운영의 투명성을 높이려는 것으로 보임.

5). 안 제46조의2(위원의 제척, 기피, 회피 등) 신설

개정조례안 제46조의2는, 주민자치회・분과위원회・주민자치운영협의회에서 안건을 심사할 때에, 안건과 이해관계가 있는 위원이 제척되거나 기피되는 경우와 위원 스스로 회피하는 규정을 신설하여 위원회를 공정하게 운영하자는 의도로 보임.

라. 검토결과

이번 개정조례안으로 주민자치회 운영의 민주성과 합리성, 투명성이 향상될 것으로 판단되며, 「지방자치법」 제22조에서 정한 지방자치단체의 조례 제정에 위배되는 사항이 없는 것으로 판단됨.

「지방자치법」 제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

붙임  1. 관련 법령 1부,   2. 법제처 의견제시 사례 1부.

붙임1		관련 법령

지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법

제27조(주민자치회의 설치) 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다.

제28조(주민자치회의 기능) ① 제27조에 따라 주민자치회가 설치되는 경우 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다.

② 주민자치회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항

2. 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항

3. 그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항

제29조(주민자치회의 구성 등) ① 주민자치회의 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다.

② 제1항에 따라 위촉된 위원은 그 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야하며 권한을 남용하여서는 아니 된다.

③ 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

④ 행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있으며, 이를 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.

지방자치법

제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

제66조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다.

② 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다.

③ 제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 의장에게 제출하여야 한다.

④ 제1항에 따라 의원이 조례안을 발의하는 때에는 발의의원과 찬성의원을 구분하되, 해당 조례안의 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재하여야 한다. 다만, 발의의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의의원 1명을 명시하여야 한다.  <신설 2011. 7. 14.>

⑤ 의원이 발의한 제정조례안 또는 전부개정조례안 중 의회에서 의결된 조례안을 공표 또는 홍보하는 경우에는 해당 조례안의 부제를 함께 표기할 수 있다.  <신설 2011. 7. 14.>

붙임2		법제처 의견제시 사례

안건번호	의견18-0154	요청기관	경기도 성남시	회신일자	2018. 8. 16.
안건명	주민자치위원회의 위원장과 부위원장을 원칙적으로 해당 동(洞)의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서만 선출하도록 조례로 규정할 수 있는지 여부(「성남시 주민자치센터 설치 및 운영조례 일부개정조례안」 제17조제4항 등 관련)
⦁질의요지 주민자치위원회의 위원장과 부위원장을 원칙적으로 해당 동(洞)의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서만 선출하도록 조례로 규정할 수 있는지? ⦁의견 주민자치위원회의 위원장과 부위원장을 원칙적으로 해당 동(洞)의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서만 선출하도록 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다. ⦁이유 「성남시 주민자치센터 설치 및 운영 조례」 제15조에서는 동의 자치센터 운영에 관한 사항을 심의하거나 결정하기 위하여 동에 주민자치위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조례 제17조제1항에서는 주민자치위원회는 위원장, 부위원장 각 1명을 포함하여 25명 이내의 위원으로 구성한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 “동장은 해당 동의 관할구역 내에 거주하거나 사업장 및 기관에 종사하는 사람 또는 단체의 대표자로서 다음 각 호의 방법에 따라 추천 또는 선정된 사람 중 봉사정신이 투철하거나 자치센터의 운영에 필요한 전문지식을 갖춘 사람을 위원으로 위촉하여야 한다. 다만, 관할구역 내에 거주하지 않는 위원은 정원의 20퍼센트를 넘지 않도록 하여야 한다”고 규정하고 있습니다. 한편, 「성남시 주민자치센터 설치 및 운영조례 일부개정조례안」(이하 “성남시조례안”이라 함) 제17조제4항 본문에서는 위원장과 부위원장은 해당 동의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서 호선하되 위원장은 공무원이 아닌 사람으로 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서 위원장과 부위원장이 되고자 하는 사람이 없는 경우에는 관할구역 내에 거주하지 않는 위원 중에서 호선할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 성남시조례안 제17조제4항과 같이 주민자치위원회의 위원장과 부위원장을 원칙적으로 해당 동의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서만 선출하도록 조례로 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 먼저, 「지방자치법」 제116조의2제1항은 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는 바, 법령에 의하여 설치되는 위원회의 경우에는 관계법령에서 위원의 위촉기준 등에 대하여 규정을 두고 있는 경우 그에 따라야 할 것이나, 이와는 달리 조례에 의하여 설치되는 위원회의 경우 그 위원 의 위촉기준에 관한 사항은 조례제정권자에게 광범위한 입법형성권이 부여되어 있다고 할 것입니다(법제처 2016. 11. 22. 의견제시 16-0275 참조). 또한 이에 따라 조례에 의하여 설치되는 위원회에 관하여 위원의 위촉 또는 위원장 등의 선출 기준을 정할 때, 조례제정권자는 그 재량의 범위 내에서 적극적 요건 뿐 아니라 소극적인 요건을 자유롭게 정할 수 있다고 할 것입니다(법제처 2017. 3. 17. 의견제시 17-0049, 법제처 2017. 9. 14. 의견제시 17-0200 참조). 「지방자치법」 제9조제2항제1호는 “지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무”를, 같은 항 제2호는 “주민의 복지증진에 관한 사무”를 각각 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「성남시 주민자치센터 설치 및 운영 조례」 제16조제1항에서는 주민자치위원회의 심의사항으로 자치센터의 시설 등 설치 및 운영에 관한 사항(제1호), 주민의 문화ㆍ복지ㆍ편익증진에 관한 사항(제2호), 주민의 자치활동 강화에 관한 사항(제3호), 지역공동체 형성을 위한 사항(제4호), 그 밖의 자치센터의 운영에 관하여 필요한 사항(제5호)을 규정하고 있으며, 「지방자치법」에서는 주민자치위원회에 대하여 규율하는 특별한 규정을 두고 있지 아니합니다. 이상에서 살펴본 각 규정에 의할 때, 주민자치위원회는 주민의 복지증진에 관한 성남시의 자치사무를 위해 법령의 위임 없이 조례에 따라 비로소 설치되는 위원회라 할 것이고, 그 위원의 위촉 또는 위원장 등의 선출 기준 등을 어떻게 정할지에 관하여 조례제정권자에게 폭넓은 재량권이 인정된다고 할 것입니다. 성남시조례안 제17조제4항에서 주민자치위원회의 위원장과 부위원장을 원칙적으로 해당 동의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서만 선출하도록 규정하려는 취지는, 주민자치위원회 위원은 해당 동의 관할구역에 거주하는 사람 외에도 해당 동에 소재한 사업장 및 기관에 종사하는 사람, 해당 동에 소재한 단체의 대표를 그 위촉대상으로 하여 주민자치위원회에서 다양한 의견이 개진될 수 있도록 하면서도, 주민자치위원회를 대표하고 직무를 총괄하는 위원장이나 위원장을 보좌하는 부위원장의 경우에는 원칙적으로 해당 동에 거주할 것을 선출 요건으로 부가함으로써, 각 동별로 설치되는 주민자치위원회의 주민 대표성을 높이려는 것으로 보입니다. 또한 성남시조례안 제17조제4항 단서에서는 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서 위원장과 부위원장이 되고자 하는 사람이 없는 경우에는 관할구역 내에 거주하지 않는 위원 중에서 호선할 수 있다고 규정함으로써, 예외적으로 해당 동의 관할구역에 거주하지 않는 위원 중에서도 위원장 또는 부위원장을 선출할 수 있도록 규정하고 있기도 합니다. 따라서, 이상의 위원회 등 자문기관에 관한 「지방자치법」의 규정, 「성남시 주민자치센터 설치 및 운영 조례」 및 성남시조례안의 규정 내용 및 그 취지 등을 고려할 때, 성남시조례안 제17조제4항에서 주민자치위원회의 위원장과 부위원장을 원칙적으로 해당 동의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서만 선출하도록 규정한다고 하여, 위와 같은 내용이 조례제정권자에게 부여된 입법형성권의 범위를 벗어났다거나, 재량권을 일탈 또는 남용하여 주민의 권리를 제한하는 것이라고 볼 수는 없을 것입니다. 그렇다면, 성남시조례안 제17조제4항과 같이 주민자치위원회의 위원장과 부위원장을 원칙적으로 해당 동의 관할구역 내에 거주하고 있는 위원 중에서만 선출하도록 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.